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                                          世界银行采购体系改革及启示

                                          2019年04月17日 08:58 来源:中国政府采购网打印

                                            ■ 夏玲 

                                              世界银行(以下简称“世行?#20445;?#27599;年通过投资项目贷款(Investment Project Financing,IPF)在130多个国家实施总价值约150亿美元的业务采购(Operations Procurement)。因其规模巨大、实施环境复杂,世行业务采购历来受到各界广泛关注,其采购制度是其他国?#39318;?#32455;和各国构建采购体系的主要参考制度之一。     

                                           

                                            一、世行采购体系改革概述  

                                            为了加强对IPF资金的使用管理,适应全球范围内新?#38469;?#21457;展、采购模式创新等形势变化,世行于2016年7月发布了新采购体系(New Procurement Framework)。在此之后批准的IPF项目按照新采购体系执行,不再执行原《货物、工程?#22836;?#21672;询服务采购?#25913;稀?#19982;《咨询顾问选聘?#25913;稀貳?/span>       

                                            新采购体系由50多个文件组成。文件层级和效力由高到低的顺序为:采购政策——采购规则/采购指令——采购程序——采购指导文件。其中,由世行董事会通过的《IPF和其他业务采购政策》具有最高效力,其他采购制度文件均?#28304;?#20026;依据。这些文件包括:    

                                            1.《IPF和其他业务采购政策》;   

                                            2.《IPF借款人采购规则》;     

                                            3.《IPF和其他业务采购指令》;   

                                            4.《IPF和其他业务采购程序》;     

                                            5.涉及采购策略、可?#20013;?#37319;购、评审标准、采购投诉、合同管理等事项的20多个《采购指导文件》;   

                                            6.采购策略、采购计划、采购公告、表达兴趣函等文件模板;   

                                            7.用于货物、工程、咨询服务?#22836;?#21672;询服务的通用标准采购文件,以及医疗卫生、教育、成?#21672;?#22791;、管理服务、信息系统等专业领域的标准采购文件。   

                                           

                                            二、新采购体系确立的核心采购原则   

                                            在原采购?#25913;?#30830;立的经济和效率、机会平等、促进国内产业、透明等4项原则的基础上,世行新采购体系修订并扩展了业务采购应当遵循的7项核心原则。  

                                            (一)物有所值。  

                                            ?#34892;А?#39640;效和经济地使用资源,评估成本、效益?#22836;?#20215;格属性,必要时考虑生命周期成本。单一的价格因素并不一定代表物有所值。   

                                            (二)经济。  

                                            支持实现上述物有所值目标,将经济、环境、社会及可?#20013;?#31561;因素纳入采购过程统筹考虑。     

                                            (三)诚信。   

                                            资金、资源、资产和权力的使用符合既定目标,采购各方及其工作人员遵守最高道德标准,避免欺诈和腐败。   

                                            (?#27169;?#36866;合用途。   

                                            充分考虑采购的背景、风险、金额和复杂性,采?#27599;?#20197;实现项目目标和预期成果的最佳安排。   

                                            (五)效率。   

                                            采购活动的金额?#22836;?#38505;相匹配,充分考虑执行时间,避免拖?#21360;?/span>   

                                            (六)透明。   

                                            采购文件和采购信息适当披露,对采购活动进行适当审查。所有?#34892;?#36259;的相关方都能可?#20013;?#22320;、及时地,以合理费用或免费获得采购信息,发布关于采购活动的报告,采购合同中合理使用保密条款。   

                                            (七)公平。   

                                            所有合格供应商享有平等机会和平等待遇,采购人与供应商之间平等分配权利义务,建立处理投诉并提供追索权?#30446;?#38752;机制。   

                                           

                                            三、新采购体系的重点举措    

                                            为了更好地实现IPF项目的既定目标,帮助企业获得合同,新采购体系采取了以下创新举措:   

                                            (一)重视采购策略分析。   

                                            每个IPF项目都制定项目采购策略(Project Procurement Strategy for Development, PPSD),其复杂程度因项目金额大小而异。PPSD分析项目需求,评估项目运行环境、机构执行能力、市场供应能力、项目风险等因素,确定风险管理措施和合同管理计划,作出最佳采购安排。PPSD为选择采购方式和作出采购决定提供了依据。   

                                            (二)竞争方式多元化。   

                                            国际公开竞争仍是世行推荐的采购方式,但一个项目所遵循的程序最终取决于该项目的具体情况。采购人可根据项目实际进行“选择方法+市场方式+合同类型”组合,形成具有该项目特色的“定制化”方案,以最大限度实现项目目标和物有所值。例如,?#26434;?#36135;物、工程?#22836;?#21672;询服务,新采购体系规定了征询建议书、征询投标书、询价、直接选择等4种选择方法,公开竞争、有限竞争等12种市场方式,以及总包干合同、绩效合同等7种合同类型。根据项目的性质和复杂程度,还提供了商业惯例、电子逆向拍卖等9种特殊安排供采购人选择。  

                                            (三)完善投诉处理机制。  

                                            新采购体系完善了投诉管理程序,在发出合同授予意向通知书后设置停顿期。在此期间,未获得合同的供应商可以要求采购人提供情况说明,并决定是否提起投诉。停顿期内不得授予合同;若在此期间收到投诉,则在投诉解决之前不得授予合同。   

                                            (?#27169;?#23454;施全过程监控。  

                                            一是?#26434;?#39640;价值、高风险的采购项目实施基于风险的事前或事后审查制度。二是开发“采购信息追踪系统?#20445;⊿ystematic Tracking of Exchanges in Procurement, STEP)对采购活动实施全程跟踪,界定采购风险,获取采购信息,监控、报告采购流程。STEP?#26434;?#21450;时发现和解决问题具有十分重要的作用。三是强化合同管理。设定关键绩效指标(Key Performance Indicators, KPI)确保双方切实履行合同、管理合同风险。合同完成后,还要对合同履行情况进行绩效评估。   

                                            (五)重视采购能力建设。  

                                            为了促进借款国采购体系建设,提高采购相关方的专业能力,新采购体系采取了以下措施:一是实行“替代采购安排”(Alternative Procurement Arrangements),?#26434;?#31526;合相关规定的项目,若其本国采购体系通过世行评估,借款国可以执行本国采购制度;二是面向借款国和企业分别制定通俗易懂的指导文件,制定标准采购文件和模板,方便采购人和企业使用;三是“手把手提供支持?#20445;℉ands-on Expanded Implementation Support),必要时,世行采购专家向采购人提供直接帮助,包括起草采购文件、分析供应商响应文件、观察?#27010;?#36807;程等;四是开发电子学习系统(E-Learning),采购专家从业前必须完成相应课程、通过测试,打印系统自动生成的证书。  

                                           

                                            四、对我国政府采购制度改革的启示    

                                            世行采购体系改革处于国际公共采购制度改革前沿,?#20174;?#20102;更加关注物有所值、更加注重采购结果、更加尊重采购项目个性化需求的发展趋势,对我国政府采购制度改革具有重要借鉴意义。  

                                            (一)从法律高?#28909;?#23450;“物有所值”和“结果导向”原则。  

                                            我国《政府采购法》确定的原则为公开、公平、公正和诚实信用,更多地关注节约资金?#22836;?#33104;倡廉,在实际执行中对采购结果?#22836;?#20215;格因素的重视不够,有必要在法律层面引入物有所值和结果导向原则。  

                                            (二)?#24179;?#37319;购方式由“制式化”向“定制化”转变。  

                                            《政府采购法》关于采购方式的规定侧重于强调公平待遇和公开透明,在利用政府采购政策扶持特定产业、特定群体,以及逐步培育市场主体时往往不够灵活,对因服务对象、采购时间和项目地点等不同而产生的个性化需求也难以做出适应性调整。建议逐步改变目前“放之四海皆准”的“制式化”采购方式和程序安排,探索因时、因地、因项目而异的“定制化”采购方式,提高采购结果满意度。 

                                            (三)探索建立采购策略分析论证制度。  

                                            在?#24179;?#37319;购方式灵活化的同时,采购机构要加强对采购需求、项目运行环境、市场供应能力、机构能力和人员素?#23454;?#30340;分析论证,综合考虑国家的经济和社会发展政策目标,作出相对最优的采购安排,并确保其安排具有充分、合理的理由。  

                                            (?#27169;?#23454;施以风险控制为核心的全程监控管理。 

                                            采购周期、异常高价/低价、履?#23478;?#21450;廉政等风险事项贯穿于采购活动和合同执行的全过程。目前我国政府采购全程风险防控和处置机制还不完善,采购活动中一旦发生风险事项,将直接影响政府预算执行和公共职能的履行。应强化采购活动过程控制和合同履约管理,及时识别和处置风险,提高财政资金使用效率和效益。  

                                            (五)从职业化视角提升专业水平。  

                                            采购人员职业化是国?#26159;?#21183;,世行、经济合作与发展组织(OECD)联合开发的《采购系?#31216;?#20272;方法》(Methodology for assessing procurement systems, MAPS)将“国家把采购视为一项职业”、“实施资格和专业证书管理”等作为衡量国家采购体系的重要评分指标。在我国深入?#24179;?#25918;管服”改革的背景下,为了切实提高政府采购从业人员专业素质,可以借鉴世行电子学习系统的做法,国家统一开发、免费提供面向各类采购主体的电子学习课程,要求相关人员从事政府采购业务之前应当完成学习、通过测试,并将此作为单位内控要求进行考核评估。(资料来源:世行官方网站和世行采购应用程序) 

                                            作者单位系财政部国库司(政府采购管理办公室) 

                                          管家婆--肖尾版

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